Datganoli a'r Cyfansoddiad

Brexit a Datganoli: Cyfyng-gyngor Llywodraeth y DU

Ar ôl rhoi cychwyn ar Erthygl 50 a chyhoeddi papur gwyn Mesur y Diddymu Mawr, dylai’r trafodaethau dwys rhwng Llywodraeth y DU a llywodraethau’r gwledydd datganoledig ddechrau, fel yr addawyd ganddynt.  Mae Richard Percival yn asesu’r llwybr cyfreithiol cymhleth sydd o flaen y Llywodraeth os ydynt am lwyddo heb niweidio cynlluniau Brexit, yr Undeb a’r cyfansoddiad. 

Mae’r Llywodraeth mewn picil o safbwynt Brexit a datganoli, ac nid oes ateb syml i’r broblem.

Y prif broblem yw bod datganoli wedi’i ddatblygu o dan ymbarél marchnad sengl yr UE. O ganlyniad i hyn, nid oedd angen creu cytundebau datganoli ar gyfer cadw marchnad sengl mewnol yn y DU.

Yn hytrach, roedd y Deddfau datganoli yn dweud yn syml bod angen i’r gwledydd datganoledig ufuddhau i gyfraith yr UE; ac roedd cyfraith yr UE yn sicrhau bodolaeth y farchnad sengl. Canlyniad hyn oedd bod y Deddfau datganoli yn gallu trosglwyddo polisïau i’r gwledydd datganoledig. Roedd hyn ar y rhagdybiaeth mai’r hyn oedd yn cael ei ddatganoli oedd yr elfennau deddfwriaethol Prydeinig hynny sydd o dan ddylanwad enfawr Brwsel.

Yn benodol, mae amaethyddiaeth, pysgodfeydd a diogelu’r amgylchedd yn feysydd sydd wedi’u datganoli i’r tair gwlad. Mae’r Llywodraeth yn credu bod angen i’r fframwaith sylfaenol a grëwyd ar lefel yr UE yn wreiddiol, gael ei greu ar lefel y DU nawr er mwyn i’r DU allu parhau i gael mynediad i’r farchnad sengl am resymau domestig. Byddai hyn yn osgoi, er enghraifft, sefyllfa lle gallai’r Alban fabwysiadu trefn wahanol o safbwynt cymorthdaliadau i amaethyddiaeth, fel bod ffermwyr yn yr Alban yn gallu manteisio yn y farchnad bwyd. Mae angen y grym rheoli hwn ar y Llywodraeth hefyd er mwyn dod i gytundebau masnach rydd effeithiol yn rhyngwladol.

Ar hyn o bryd, nid oes ots p’un a yw’r rhain yn wir ai peidio – dim ond barn y Llywodraeth sy’n bwysig.

Yn ol pob golwg, dim ond yn ddiweddar y mae’r Llywodraeth wedi sylweddoli y bydd angen deddfu er mwyn newid datganoli i allu gwneud hyn yn llwyddiannus.

Yn nhermau polisi, trwy’r Polisi Amaethyddiaeth Cyffredin y mae penderfyniadau wedi cael eu gwneud ers degawdau ynghylch y cymorthdaliadau a roddir i ffermydd. Os ydym yn gadael yr UE, bydd y polisi hwn yn dychwelyd i’r DU, a bydd angen penderfynu ai Llywodraeth y DU neu’r gwledydd datganoledig fydd yn gyfrifol am y maes polisi hwn. Mae’r safbwynt am adael yr UE yn cael ei nodi’n glir yn y bennod ar ddatganoli ym mhapur gwyn diweddar Llywodraeth y DU.

Ond mae’r cytundebau datganoli yn troi’r meysydd polisi yn gategorïau cyfreithiol, ac mae ‘amaethyddiaeth’ yn faes sydd wedi’i ddatganoli.  Felly, os yw Llywodraeth y DU am fabwysiadu hen drefn Brwsel o weithredu, bydd angen newid y gyfraith.

Confensiwn Sewel

Y broblem o safbwynt Llywodraeth y DU yw bod Confensiwn Sewel yn mynnu bod yn rhaid i lywodraethau’r gwledydd ddatganoledig rhoi eu caniatâd wrth wneud newidiadau o’r fath. Lluniwyd y Confensiwn yn wreiddiol yn 1998, ac mae’n nodi na fydd Senedd y DU “fel arfer” yn creu deddfau mewn meysydd datganoledig heb ganiatâd llywodraethau’r gwledydd datganoledig.

Dyma gymal cyntaf y Confensiwn.

Mae’r ail gymal yn nodi na fydd Senedd y DU yn creu deddfau i newid pwerau’r gwledydd datganoledig heb ganiatâd tebyg. Daeth hyn o ganlyniad i fwlch canfyddedig yn y cytundeb datganoli o ran newidiadau i alluoedd. Mae’r Deddfau datganoli yn cynnig fforff o wneud newidiadau i alluoedd trwy Orchymyn y Cyfrin Gyngor (math uwch o is-ddeddfwriaeth). Fodd bynnag, mae angen i lywodraethau’r gwledydd datganoledig gymeradwyo’r pŵer i wneud y penderfyniadau hynny. Felly, cyflwyno’r newidiadau i alluoedd drwy’r pŵer hwn oedd bwriad gwreiddiol y ddeddfwriaeth.

Fodd bynnag, daeth i’r amlwg y bydd angen newid galluoedd wrth wneud deddfwriaethau cynradd gan eu bod yn ymwneud â phwnc y ddeddfwriaeth. Yn unol â hynny, cafodd ‘Cyfarwyddiadau Datganoli’ Llywodraeth y DU eu diwygio a’u hychwanegu at yr ail gymal. Mae’r Confensiwn yn ymddangos yn y ffurf hon yn Rheolau Sefydlog Senedd yr Alban a Chynulliad Cenedlaethol Cymru.

Mae’n bosibl y bydd y Llywodraeth yn dadlau mai’r cymal cyntaf yn unig y mae’r Confensiwn yn ei gynnwys. Ond dadl anodd yw hon – a hyd yn oed os bydd y Confensiwn yn cael ei gyfyngu i gynnwys cymal 1 yn unig, ceir dadl gref y dylai cymal 2 gael ei ystyried fel confensiwn cyfansoddiadol penodol.

Lle bo’n berthnasol, mae’r Confensiwn yn gofyn i’r gwledydd datganoledig basio Cynigion Cydsyniad Deddfwriaethol er mwyn cymeradwyo deddfwriaeth perthnasol Senedd y DU.

Y ffordd amlwg o newid y cytundebau datganoli fyddai trosglwyddo’r pwerau hynny o Frwsel i Lywodraeth y DU.

Ond nid yw hyn yn syml yn dechnegol. Mae’n anodd iawn i Lywodraeth y DU sicrhau bod deddfwriaeth yn gwahaniaethu rhwng yr elfennau o fewn meysydd polisi/deddfwriaethol amaethyddiaeth, pysgodfeydd a diogelu’r amgylchedd. Mae’r termau a ddefnyddir i ddisgrifio’r amheuon yn eang iawn, “yr arian”, “mewnfudo”, neu maen nhw’n ymwneud â pethau penodol iawn fel “mater sy’n ymwneud â Deddf X”. Nid yw un o’r technegau hynny yn mynd i weithio gyda’r Polisi Pysgodfeydd Cyffredin (CAP).

Byddai angen hefyd Gynnig Cydsyniad Deddfwriaethol arnynt, o dan ail gymal Confensiwn Sewell. Mae Llywodraeth yr Alban yn feistri ar gael consesiynau i wneud yn iawn am Gynnig Cydsyniad Deddfwriaethol a gall Llywodraeth Cymru honni eu bod wedi llwyddo i gael cytundeb fframwaith derbyniol fel y pris i’w dalu am y Cynnig Cydsyniad Deddfwriaethol yn gynharach eleni, neu’r hyn sydd bellach yn Ddeddf Cymru 2017.

Ond go brin y bydd Llywodraeth y DU yn derbyn consesiynau ar gyfer rhywbeth mor fawr â hyn.

Mae’n eithaf amlwg beth fydd Llywodraeth yr Alban yn ei fynnu – ail refferendwm annibyniaeth – a byddai ildio i hynny yn sicr yn rhoi gormod o bwysau gwleidyddol ar y Prif Weinidog. Gallai Llywodraeth Cymru fod yn haws i’w thawelu, ond nid yw hynny’n datrys y broblem i Lywodraeth y DU os na ellir cael yr Alban ar ei hochr.

Byddai’n bosibl goresgyn yr anawsterau technegol hyn pe byddai Llywodraeth DU yn rhoi cynnig ateb amgen.

Er enghraifft, yn hytrach nag edrych ar fframweithiau sy’n cynnwys y DU i gyd ym meysydd amaethyddiaeth, pysgodfeydd a’r amgylchedd, gallant greu’r fframwaith mewn deddfwriaeth yn gyntaf, cyn gwneud newidiadau i’r cytundeb datganoli.

Rydym yn gwybod bod Biliau Brexit sylweddol ar eu ffordd ym mhob un o’r meysydd hyn. Yn ol pob tebyg, bydd y biliau hyn yn nodi fframwaith y farchnad sengl yr hoffai Llywodraeth y DU ei weld. Bydd y rhain yn eithaf manwl, felly mae’n bosibl y byddan nhw’n cael eu drafftio i ddangos y penderfyniadau sydd wedi’u gwneud eisoes ym Mrwsel. Gallai’r Deddfau datganoli newydd (a fyddai’n rhan o’r un ddeddfwriaeth) fod yn seiliedig wedi hynny ar warchod ‘pwnc y testun yn Neddf Fframwaith Diogelu’r Amgylchedd 2018’ a meysydd eraill yn yr un modd.

Fodd bynnag, bydd angen Cynnig Cydsyniad Deddfwriaethol ar y Llywodraeth o hyd. Yn wir, byddai angen i’r cytundeb fod yn ddiamheuol o ystyried mai’r cymal cyntaf sydd o dan sylw. Felly, mae prif broblem y Llywodraeth yn parhau.

Dull newydd o fynd i’r afael â’r broblem?

Gallai Llywodraeth y DU newid sut mae’n mynd i’r afael â’r broblem, a chwilio am ganlyniad ar y cyd â’r gwledydd datganoledig?

Yn ddamcaniaethol, dyna fyddai’r canlyniad mwyaf deniadol yn ôl pob golwg. Mae rhai wedi sôn am y syniad o “Gyngor y DU,” a fyddai’n cynnwys cynrychiolwyr o’r pedair Llywodraeth, yn debyg i Gyngor Ewrop yng nghyfansoddiad yr UE. Fodd bynnag, go brin y byddai Llywodraeth y DU yn cytuno i fod yn rhan o sefydliad lle byddai ganddi un bleidiais ymysg pedwar.

Ar y llaw arall, gydag ewyllys da, gallai model pwerau fframwaith weithio. Er enghraifft, pe byddai’r pedair Llywodraeth yn cytuno ar fframwaith ym mhob un o’r meysydd polisi, yn seiliedig ar yr hyn oedd yn digwydd yn yr UE, gallant greu Deddf y DU o ganlyniad. Byddai pob un o’r deddfwrfeydd eraill yn cytuno ar y fframwaith hon wedyn.

Ar gyfer cytundeb o’r fath, byddai angen osgoi gwneud unrhyw newidiadau i’r cytundebau datganoli. Hynny yw, sicrhau na fyddai’r pwerau sydd wedi’u datganoli eisoes yn cael eu cymryd i ffwrdd o’r gwledydd datganoledig. Mewn egwyddor felly, gallant ddeddfu i gymryd eu hunain allan o’r fframwaith – ond mewn achos felly, byddant yn cael eu cloi allan drwy gytundeb, yn hytrach na thrwy rym y gyfraith.

Fodd bynnag, nid yw hyn yn edrych fel sefyllfa debygol o ystyried y berthynas wael rhwng Llundain a Chaeredin. Mae’n anodd dychmygu y byddai Llywodraeth yr Alban, sy’n ceisio sicrhau annibyniaeth yn sgil Brexit anhrefnus, yn fodlon cymryd rhan mewn unrhyw drafodaethau fydd yn lleihau’r difrod i’r DU.  Mae hefyd yr un mor anodd dychmygu y byddai Llywodraeth y DU yn ymddiried yn Llywodraeth yr Alban i wneud hynny, hyd yn oed os ydynt yn ymddangos yn awyddus. Nid yw’r ffaith nad oes gan Gogledd Iwerddon weinyddiaeth i drafod â nhw yn helpu’r sefyllfa. Mae’n bosibl y byddai dull o’r fath yn apelio i Lywodraeth Cymru, ond nid yw hynny’n ddigon.

Mae llwybr arall posibl i Lywodraeth y DU. Er bod Confensiwn Sewel yn Gonfensiwn Cyfansoddiadol, dim ond Confensiwn ydyw wedi’r cyfan. Mae’n cael ei gydnabod ym myd gwleidyddiaeth fel mater cyfansoddiadol lle mae’n rhaid rhwymo’n wirfoddol iddo, ond nid oes yn rhaid ei weithredu’n gyfreithiol. Nid yw’r ffaith ei fod bellach yn cael ei adnabod mewn deddfwriaeth (er mai dim ond y cymal cyntaf a nodir), yn newid hynny, fel y gwyddom gan benderfyniad y Goruchaf Lys ym Miller.

Mewn geiriau eraill, mae’n bosibl i Lywodraeth y DU ddefnyddio rhan o’r cyfansoddiad – Sofraniaeth y Senedd – i weithredu newidiadau i’r gyfraith sylweddol a gallu’r gwledydd datganoledig. Gallant hefyd honni nad ydynt yn torri telerau’r Confensiwn: gan ei fod yn dweud “fel arfer”, a theg dweud nad yw’r sefyllfa hon yn un arferol.

Efallai mai hynny fydd yn digwydd. Pe byddai hynny’n digwydd, byddai Llywodraeth y DU yn cynnig manteision gwleidyddol amlwg i’r cenedlaetholwyr yn yr Alban ac yng Nghymru, er na fyddai Cymru yn eu poeni yn agos cymaint â’r Alban. Gallai ymosodiad ar gyfansoddiad meddal datganoli fel hwn gael effaith enfawr yng Ngogledd Iwerddon hefyd (er nad yw Llywodraeth y DU wedi rhoi llawer o sylw i effaith Brexit ar Ogledd Iwerddon hyd yma yn ôl pob golwg).

Mae’r bennod denau am ddatganoli ym mhapur gwyn Llywodraeth y DU yn nodi’r broblem yn ddigon clir. Fodd bynnag, nid yw’n addo dim mwy na “thrafodaethau dwys gyda’r gweinyddiaethau datganoledig” wrth gynnig ateb.

Beth bynnag a ddaw, oni bai y gwelwn barch a hyder o’r newydd ymhlith y gwledydd, go brin y bydd Llywodraeth DU yn cael yr hyn y maen nhw eisiau heb niweidio ei chynlluniau ar Brexit, yr Undeb neu’r cyfansoddiad, os nad bob un o’r tri. A Llywodraeth y DU sy’n gorfod cymryd y cam cyntaf.

Mae’r cofnod hwn yn cynrychioli barn yr awdur ac nid barn blog Brexit Cymru, nac ychwaith Prifysgol Caerdydd.

Richard Percival, Uwch-gymrawd Ymchwil, Ysgol y Gyfraith a Gwleidyddiaeth Caerdydd ac aelod o Ganolfan Llywodraethiant Cymru.

 

Sylwadau

No comments.

Gadael Ymateb

Ni fydd eich cyfeiriad e-bost yn cael ei gyhoeddi. Mae'r meysydd gofynnol yn cael eu marcio *